论基层法院民事诉讼公告送达的实践完善
2016-06-02

 

                  —SJ市法院559件公告送达案件为样本

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简阳市人民法院  侯锐

 

论文提要:

    公告送达作为一种拟制送达,本身就存在诸多争议,加上基层法院在实践操作过程中,又存在启动不严格、公告方式单一、收费不规范、公告时间长等问题,导致公告送达制度在基层法院的运行存在瑕疵。本文以笔者所在的SJ市人民法院2012年以来适用公告送达的民事案件为研究样本,通过实证调研的方法,找出公告送达实践中存在的具体问题,从法院、当事人、媒体、立法四个方面分析问题存在的原因,并从立法层面、司法实践、社会管理三个方面提出了具体的意见建议。(全文共7517字)

 

主要创新观点:

本文的主要观点是公告送达的方式过于单一、公告送达的内容过于简单、公告送达的管理过于松散,导致了民事案件的公告送达问题较多,一方面不利于保护案件当事人的诉讼权利,另一方面对法院来讲,存在管理风险甚至存在腐败的可能。因此,笔者在分析之后,提出了几个创新观点:一是当前公告送达普遍适用的载体是专业性较强的报纸,而对于基层法院受理的大多数民事案件都是基层群众,对于专业性报纸的关注不高,如果仅仅采取报纸的方式,形式大于实质,起不到“告之”的效果,需要两者结合,改变传统的“登报了之”的作法,应采取在当事人住所地张贴和登报、上网发布相结合的方式。二是对法院内部管理来讲,公告送达费用的收取应当规范,对基层法院来讲,要明确专人负责,建立专门的银行账户,当事人在人民法庭起诉的,也应当要求当事人到银行缴纳,不得以“方便当事人”为借口代收公告费,防止腐败风险;对上下级法院来讲,公告送达应当直接由基层法院于报社联系,减少层级管理,缩短公告送达所消耗的时间。

 

以下正文:

公告送达是指人民法院通过登报、张贴公告等方式将法律文书的内容予以公布,通告受送达人在规定的时间和指定的地点,受领法律文书或参加诉讼事项,经过法定期间即推定已送达给被告人的送达方式。[1]公告送达作为一种法律拟制,既体现出司法程序非完美的一面,也体现出了立法者解决司法公平与效率问题的智慧。但从现实情况来看,民事诉讼中公告送达存在未穷尽送达方式、案件审理时限过长、公告方式单一等诸多不规范的情况和亟待解决的问题,导致诉讼当事人权利遭受侵害、司法效率未能有效提升。笔者以SJ市法院2012年以来审结的559件公告送达案件为样本,[2]通过统计分析、比较分析、案例分析的方法对当前公告送达存在的问题进行剖析,在此基础上深入分析问题产生的深层次原因,并提出可行性意见建议,以期进一步规范基层法院民事诉讼公告送达工作。

一、具象:公告送达的现状调查

    通过对所在基层法院2012年、2013年和2014年办理的公告送达案件进行统计分析,笔者认为J市法院公告送达案件具有以下几个方面的特征:

(一)公告送达案件的占比较大

笔者利用人民法院网上办案系统的案件统计功能,统计得出J市法院2012年至2014年的适用普通程序审结的民事案件有800件,其中采取公告送达的案件559件,占69.88%。其中,2012年、2013年、2014年适用普通程序审结的民事案件分别为227件、212件、361件,公告送达案件分别为160件、180件、219件,公告送达案件在普通程序审理的民事案件中所占比例分别为70.48%84.91%60.67%,(见表1)。

1:公告送达案件基本情况表

 

适用普通程序审理案件数

公告送达案件数

 

2012

227

160

70.48%

2013

212

180

84.91%

2014

361

219

60.67%

(二)公告送达案件的类型较为集中

笔者所统计的559件公告送达案件中,离婚纠纷281件,借款合同纠纷160件,民间借贷纠纷46件,买卖合同纠纷25件,追索劳动报酬类纠纷8件,其他类纠纷39件。可见,J市法院采用公告送达的案件类型比较集中,主要为婚姻家庭类,占公告送达案件总数的50.27%(见下图)。

 

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(三)公告送达案件的审理时间较长

    按照《民事诉讼法》的规定,人民法院适用简易程序审理案件,应当在立案之日起三个月内审结,适用普通程序审理案件,应当在立案之日起六个月内审结,有特殊情况需要延长的,由本院院长批准,可以延长六个月。适用公告送达的案件均为普通程序审理的案件,案件审限为六个月,按30/月计算,加上发布公告的60日,从立案到宣判的时间大约应控制在240天以内。笔者所统计的559件公告案件中,150天以内审结的案件331件,151天至240天以内审结的案件191件,241天以上的案件37件,审理时间最长的达631天。

二、梳理:公告送达的主要问题

公告送达的最终目的是为了追求司法公正和效率,但当前公告送达存在诸多问题,导致公告案件的审理效果不佳,一方面原告方抱怨审理耗时太长、费用过高,另一方面个别案件的被告方认为法院侵害了其诉讼权利、司法不公。笔者通过梳理,公告送达过程中主要存在以下几个方面的问题:

(一)启动程序不严格

新《民事诉讼法》第九十二条规定,受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。自发出公告之日起,经过六十日,即视为送达。公告送达,应当在案卷中记明原因和经过。换句话说,只有两种情形下才能使用公告送达:一是受送达人下落不明;二是用《民事诉讼法》规定的其他方式,即用直接送达、留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达等方式无法送达。通过逐一翻阅公告送达案件的卷宗档案,笔者发现大部分公告送达案件的启动是因被告下落不明,少数是因为法院穷尽其他送达方式无法送达。

对于受送达人是否下落不明,办案法官主要通过三种方式予以认定:一是对受送达人的近亲属进行调查询问;二是对受送达人原住所地的邻居进行调查询问;三是由受送达人户籍所在地或原居住地的基层组织出具证明文件。我院多采用基层组织出具证明文件和被告近亲属、邻居的调查笔录相结合的方式来佐证受送达人下落不明,但个别案件卷宗中缺少受送达人下落不明的证明材料。同时,个别男方提起的离婚诉讼中,办案法官在调查女方下落时,没有到女方父母所在地进行调查,仅以男方近亲属或邻居的调查笔录作为依据来证明女方下落不明,调查范围不够全面。

对于法官无法联系到受送达人或受送达人以各种理由拒不按约定到法院领取诉讼材料和参加诉讼的,办案法官一般在穷尽《民事诉讼法》列举的送达方式不能送达后,通过公告送达的方式送达诉讼材料和判决文书。这类案件中,法官未成功送达诉讼材料的记录或每次与被告通话记录均是重要的证明材料,但部分案件的卷宗材料未能全面反映出法官与受送达人之间联系的信息,不能证明法官穷尽了其他送达方式。

(二)公告方式较单一

最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》(以下简称《民诉法意见》)第88条规定:公告送达,可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告,也可以在报纸上刊登公告;对公告送达方式有特殊要求的,应按要求的方式进行公告。公告期满,即视为送达。笔者所调查的559件公告送达案件均采用在《四川法制报》上刊登公告的方式进行送达。笔者认为,在报刊上刊登公告的方式不一定比在受送达人原住所地张贴公告更为有效。比如,J市法院审理的一起借款纠纷案件,案件审理初期,办案法官还找到被告了解了案件的情况,但在诉讼过程中下落不明,这类案件应主要采用在被告住所地张贴公告的方式,而不能一了之。另外,对于长年在外打工,与家里失去联系的受送达人,仅在《四川法制报》上进行公告,形式主义大于实质主义,能够起到多大作用值得商榷。

(三)公告收费不规范

当前,J市法院公告费一般由办案法官代收,由办案法官将案件公告内容以及公告费交由办公室,办公室按时报送Z市中院进行编号,并由中院统一联系《四川法制报》进行公告刊登,报社出具公告费发票后邮寄到法院,承办法官到法院办公室领取发票后交给当事人。但国务院《诉讼费用交纳办案》没有规定公告费由法院代收,即使人民法院为了方便当事人诉讼代为收取,办案法官也应当出具收条。实际办案过程中,个别法官利用这一管理漏洞进行违规操作,代收当事人公告费不出具收条,甚至存在多收当事人公告费的现象。

(四)公告内容不完整

《民诉法意见》第89条规定:公告送达起诉状或上诉状副本的,应说明起诉或上诉要求,受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果;公告送达传票,应说明出庭地点、时间及逾期不出庭的法律后果;公告送达判决书、裁定书的,应说明裁判主要内容,属于一审的,还应说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。在实践中,J市法院形成了公告内容的固定格式。

公告送达诉状副本及开庭传票的格式为:﹡﹡﹡:本院受理﹡﹡﹡诉你﹡﹡﹡纠纷一案,现依法向你公告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、审判庭组成人员通知书及开庭传票。自公告之日起,经过60日即视为送达。提出答辩状的期限和举证期限分别为公告期满后15日和30日内。并定于举证期满的第日上午时(遇节假日顺延)在本院﹡﹡﹡公开开庭审理,逾期将依法缺席裁判。

公告送达裁判文书的格式为:﹡﹡﹡:本院受理原告﹡﹡﹡诉你﹡﹡﹡纠纷一案已审理终结,现依法向你公告送达(年号)﹡﹡民初字第﹡﹡﹡号民事判决书。自公告之日起60日内来本院领取判决书,逾期则视为送达。如不服本判决,可在公告期满后15日内向本院递交上诉状及副本,上诉于Z市中级人民法院。逾期未上诉的,本判决即发生法律效力。

笔者查看了《人民法院报》和《四川法制报》上公告送达的格式,并将J市法院的公告格式与《民诉法意见》第89条进行对比,发现公告内容格式存在以下三处问题:一是公告送达诉状副本及开庭传票的内容格式,《人民法院报》、《四川法制报》基本一致,但各法院的公告格式也不完全相同,比如对于受送达人,有的法院详细列举了身份信息,J市法院在内的多数法院发布的公告信息只有当事人的姓名,对象不够具体;二是公告送达裁判文书的内容格式,各地法院不尽相同,J市法院采用的裁判文书公告格式与大多数法院的格式基本相同,但这与《民诉法意见》第89条的规定不相符,没有对裁判要点进行公告;三是公告内容形成固定格式后,个别案件的公告没有结合个案的特殊性进行变通,比如有的案件从简易程序转换为了普通程序,转换程序通知书未能公告送达,又如个别案件的被告为公司,但办案法官将公司法定代表人作为发布公告的对象。

(五)案件效果不理想

笔者在559件公告送达案件中随机选取了100件案件进行了审理情况的研究,100件抽样调查的案件均是缺席审理,受送达人并未因公告送达及时获取案件信息加入诉讼中来。同时,有数据表明,全国范围内受送达人通过公告送达及时进入诉讼的比率不足10%[3]另外,实践中出现了个别受送达人在案件审结后来到法院要求重新审理案件,以公告送达侵害其诉讼权利为由不服判决,并且以信访向法院施加压力。

(六)卷宗材料不齐全

《民事诉讼法》第九十二条规定:公告送达,应当在案卷中记明原因和经过。卷宗材料是法院证明公告送达原因和程序合法性的主要证据,办案法官必须在案件卷宗中如实反映和明确记载公告送达的过程。但笔者发现部分案件卷宗材料不齐全,主要遗漏了以下几个方面的材料:一是公告送达的报刊信息,大部分案件进行了两次公告,即开庭前公告送达诉状副本、开庭传票等材料,案件审结后公告送达裁判文书,但75.59%案件未能完整的将两次公告的报刊信息反映在卷宗内;二是缺少公告费发票,虽然公告费属于诉讼收费范畴,但按照当前的公告流程,法官确实经手了该笔款项,如实的在卷宗中反映公告费的明细,既可以向当事人说明收费的合理性,又可以在缺少报刊公告信息的情况下,一定程度上佐证进行了公告送达;三是个别案件缺少被告下落不明的证明材料,这项材料的缺失足以导致该案件被评查为差错案件。除此之外,值得注意的是,笔者在统计过程中发现少数案件电子卷宗材料缺失、扫描歪斜、前后混乱、上下倒置,严重影响了案件的质量。

三、透视:问题产生的原因分析

    公告送达能够成为法定送达方式的一种是审判公正与审判效率相互冲突下作出的无奈选择。公告送达制度是带着损坏审判公正风险而运行的。[4]然而公告送达中上述问题的存在,让本身存有风险的公告送达更加缺乏说服力。为何公告送达存在如此之多的问题,主要原因如下:

(一)法院方面

笔者认为,导致上述问题的存在,主要原因是法院缺乏科学管理和承办法官责任心不强。

法院缺乏科学的管理表现在:一是法院没有对公告收费进行规范管理,默许办案法官直接收取当事人的公告费,而且没有及时消除其中存在的腐败风险。二是为追求案件高效结案,允许办案法官在案件审结后就进行网上结案归档,导致后续的公告材料未能装入卷宗。三是案件的评查和档案检查存在走过场的问题,对于案件卷宗材料不齐全、扫描不规范等问题没有及时更正。

办案法官责任心不强表现在:一是对公告送达案件没有及时审理,存在隐性超审限和拖延办案的问题,使得部分公告送达案件的审理期限过长。二是对被告的诉讼权利特别是程序利益不重视,不严格核实公告送达的理由,不规范记录公告经过。三是办案法官形成了思维定式,起草公告格式化严重,没有仔细斟酌个案的特殊性。四是案多人少的压力导致法官在穷尽送达方式方面做得不够完善。

(二)当事人方面

一些借款合同、民间借贷、机动车交通事故责任纠纷的被告缺乏诚信,为了躲避债务,外出打工长期不回,或者在接到法院的应诉通知书和传票之后,恶意规避诉讼,导致公告送达案件增多。

(三)媒体方面

《四川法制报》是四川法院发布公告的主要载体。在刊登公告时,基层法院与媒体方面缺少直接的联系,有时办案法官从提交公告到媒体刊登公告之间的时间较长,及时性不强。同时,《四川法制报》是法律专业性较强的报纸,其影响力主要在四川省内的政法部门,一般老百姓从该报纸上获取的信息量有限,导致个别受送达人以此为由认为法院侵害其诉讼权利。加之《四川法制报》每期公告的数量很多,处于盈利性的考虑,其对刊登公告的内容还有字数的限制,导致公告的内容不详细,在字数略微超出报社要求的情况下,报社采取缩小字号和行距的方法来控制版面,使得公告内容字迹模糊,导致报刊公告所能达到的送达效果确实有限。

(四)立法方面

法律对公告送达制度的规定不明确,司法解释也缺少公告送达实际操作的规定,是造成公告送达存在随意性问题的原因。同时,法律规定公告送达的期间为60日,虽然60日的公告期间不计入案件审限,但对于原告方来讲,从立案之日起就已经在等待法院的最后判决,60日的公告期间一定程度上增加了采取公告送达方式审理案件的时间,增加了当事人的诉累。

四、规范:公告送达的实践完善

迈克尔·D·贝勒斯曾指出:通知的权益和发表意见的机会是如此之根本,以至于只有存在最重大的理由,并且尽一切可能保护被告的利益时,才可剥夺。[5]这句话也提醒我们在公告送达时应当尽最大努力去保护被告的诉讼权利,减少公告送达这种拟制送达方式的负面影响。如何最大限度的保护好当事人的诉讼权利,维护审判公正,提高审判效率,笔者认为公告送达还需从立法、司法、社会管理等方面加以完善:

(一)完善公告送达的相关法律和司法解释

1、缩短公告送达的生效时间。当前,法律规定的公告送达的生效时间为60日。一般情况下,受送达人下落不明或穷尽其他送达方式无法送达的,前后需要采取两次公告,加上提交答辩状和举证的期限,一件公告送达案件判决生效的绝对时间至少5个月多月。笔者认为,缩短公告送达的生效时间是减少审理时间的可行方法。从比较法的角度看,其他国家和地区的公告送达生效时间普遍在1个月左右。德国《德意志联邦共和国民事诉讼法》的规定,公告送达的生效时间为1个月或在法院公告栏连续张贴满2周。《日本新民事诉讼法》规定,在法院告示牌张贴公告满6个星期即生效。我国台湾规定的公告送达生效时间为20日,域外送达的60日。因此,建议对我国现行60日的公告送达期间进行修改,将公告送达的生效时间缩短至30日。

2、增加公告送达的方式。按照司法解释的规定,公告送达的主要方式是张贴公告和在报纸上刊登公告两种方式。笔者认为,为最大限度地让受送达人知晓案件信息,应区分不同情况采取不同的公告方式。对于被告下落不明或长期在外务工与家里失去联系的,既要在被告原住所地张贴公告,也要在报纸上刊登公告;对于拒不出面应诉或者为躲避债务外出不归的,在其原居住地张贴公告即可。同时,随着网络的普及,许多法院建立了自己的门户网站,可以借助法院门户网站发布公告,这种途径优于在报刊上刊登公告的做法,因为利用门户网站发布公告具有两大优势:一是成本低耗时短,报刊发布一次公告收费在300元左右,耗时大都要3天以上,法院门户网站发布公告几乎是零收费,而且可以做到当天受理当天发布。二是报纸刊登为一次发布非连续发布,而且篇幅小文字密,但网站发布可以做到连续发布、滚动播放,受送达人获取信息的概率更大。即使有的受送达主体由于种种因素基本不通过网络获取信息,可想他们也几乎不会通过《人民法院报》、《四川法制报》这类专业报纸获取案件信息。因此,笔者建议,司法解释可以将法院门户网站作为公告送达的一个平台,并将报纸上刊登公告作为公告送达的补充方式,只在特殊情况下使用,一般情况下,主要采用在法院公告栏、原告居住地和法院门户网站发布公告的方式进行公告送达。

3、明确公告申请人的责任风险。当前,法律和司法解释未明确规定受送达人下落不明的举证责任,一般情况下,法院依职权调查的较多,原告基本不承担受送达人下落不明的举证责任,这样的做法可能会将矛盾指向法院。笔者认为,原告方应该提供受送达人下落不明的证据,由法院决定是否准予公告送达。同时,当前我国也确实存在虚假诉讼的情况,对于故意提供虚假材料导致法院错误采取公告送达的,原告方应该承担妨害民事诉讼的后果,并且对受送达人因此遭受的损失负有赔偿责任。

(二)规范公告送达的司法实践

1、启动公告程序必须严格

主要做法是,对于受送达人下落不明的,原告方应当提交受送达人户籍所在地基层组织的证明材料、受送达人近亲属或邻居的证言材料等,人民法院仅在上述组织、人员不配合的情况下,依职权调取相关材料,人民法院审查之后决定是否公告送达;对于穷尽其他送达方式无法送达的受送达人,由法院启动公告送达程序。因此,建议办案法官在启动公告送达前掌握以下情况:受送达人下落不明的,要具备受送达人两名以上近亲属的调查笔录,只有一名近亲属的,可以选择调查一名邻居或者由基层组织出具证明材料作为补充;对于穷尽其他送达方式无法送达的,必须详细记录每次送达的经过和结果;对于能够电话联系到受送达人但其拒不接收材料、参加诉讼的,必须详细记录每次通话情况;对于公司下落不明的,还应向工商管理部门核实情况。在完全具备上述条件下,才能采取公告送达方式进行送达,以免滥用公告送达侵害受送达人权利。

2、公告内容详略有致

针对当前公告内容存在的问题,笔者认为要注意三个方面:一是受送达人姓名后面应当注明其户籍所在地的地址,以此固定受送达人的身份;二是送达起诉状副本、传票等材料的,应该结合个案和法院实际,增加诉讼请求、程序转换通知书、廉政监督卡等内容;三是送达裁判文书的,增加对主要判项的公告。

3、规范案件卷宗的制作

公告送达案件的卷宗除了应完整装订公告送达的启动原因之外,还应当包括每一次在各个平台上发布公告的信息内容和公告费收据。针对当前有的办案法官在案件审结后立即结案,没有将公告送达裁判文书的报刊归档的做法,应当予以纠正,确保案件卷宗的完整性。

(三)健全相应的工作机制

1、加强对流动人口的管理。社会的发展导致人口流动加快,因外出务工等原因,实际居住地与户籍地不一致的情况十分普遍,加上当前流动人口的管理也相对滞后,一个人很容易就隐身在这个社会中。因此,要解决多数受送达人下落不明的问题,还需要有科学的人口管理制度作保障。

2、建构信息互通机制。公告送达不是目的,只是当前解决司法公正与效率矛盾的一种手段。为了避免原告方利用被告下落不明恶意诉讼,应该注重对原告诉讼目的的分析,通过走访当地村社干部了解原告方的诉讼意图;为让更多下落不明的人走进诉讼,还应充分发动当地基层干部的威望和优势,充分掌握受送达人的情况,一旦发现受送达人,及时与办案法官取得联系。

 

 

公告送达制度每次都在民事诉讼法修订意见范围之内,但最终都没有得到修订。在当前公告送达制度还未修订的情况下,基层法院更多地是在实践中执行好法律规定,虽存有瑕疵,但绝非不可弥补,因为每一名法官都拥有敢于正视问题的勇气和解决问题的能力。本文仅立足于实践作了简要的阐述,观点并非绝对正确,仅为笔者肤浅的认识,希望通过这种探讨,为公告送达实务操作和制度的改革提供一点帮助。

 

(本文获全省法院系统第十八届学术讨论会优秀奖)

 





[1]孙付、傅庆涛:《公告送达制度若干实务问题研究》,《民事程序法研究》第六辑,第179页。

[2] 统计时间为20111210日至2014129日。

[3]廖永安、胡军辉:《试论我国民事公告送达制度的改革与完善》,《太平洋学报》,2007年第11期。

[4] 廖永安、胡军辉:《试论我国民事公告送达制度的改革与完善》,《太平洋学报》,2007年第11期。

[5] 迈克尔•D•贝勒斯:《法律原则——一个规范的分析》,中国大百科全书出版社,1996年版,第51页。

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